自転車社会学会

自転車施策の課題
「自転車施策の課題」小林奉文(こばやしともゆき国立国会図書館行政法務調査室)レファレンス平成16年7月号
はじめに

昭和40年代後半以降、バイコロジー運動、放置自転車問題などで自転車問題が折に触れ取り上げられていたが、最近は、新たな観点から論議されている。交通渋滞とともに、地球温暖化現象を受けて自動車交通による地球環境への負荷の増加が問題となり、また一方で、健康増進に関する関心が高まっている。そのなかで、自転車論議が再び活発化し、「地球温暖化対策推進大綱」(平成10年)、「地球温暖化防止のための今後の道路政策について」(平成11年)等の施策が相次いで提唱された。このような傾向は、我が国だけではなく、世界各国共通である。欧米諸国では、自転車を交通政策の中で位置付けて、各種自転車施策が実施されている。
自転車は、短距離交通に適した交通手段であり、日常的に利用されている。我が国では、自転車といえば、放置自転車や自転車の歩道における無秩序な走行に代表されるように、マイナスイメージが強く、正当な評価を受けていない。地球環境にやさしい交通手段として見直されているといわれているが、政策面で具体的に取り上げられ、その自転車施策が実施されるまでには至っていない。自転車が交通手段として評価されていないことから、自転車に係る諸問題が未解決の状態で放置されていると言っても過言でないような状況にある。
「環境に負荷を与えず、高い経済性・効率性を持ち、かつ健康の維持増進に寄与する『21世紀にふさわしい交通手段である』自転車の総合政策の確立(1.)」が望まれているが、自転車を取り巻く環境の厳しさを考慮すると、課題が山積している。本稿では、短距離交通手段としての「自転車」を取り巻く環境について概観し、その位置付けに向けての諸課題を整理することとする。

1.自転車活用推進研究会「我が国の自転車政策のあり方に関する調査報告書2003〜「2025年、25%計画」の展開に向けて〜」(はじめに)2003.3.
沁ゥ転車施策の現状
1自転車を取り巻く環境

(1)自転車保有台数等(2.)
自転車保有台数は、昭和40年で2400万台、50年で4300万台、60年で5700万台、平成13年で8500万台であり、逐年増加している。平成13年には、1.9人で1台を保有している。昭和40年代以降マイカー保有が本格化し、自動車保有台数が増加したが、自転車保有台数は減少しなかった。渡辺千賀恵教授は、「わが国の場合、自転車の保有や利用は不況期ごとに増えてきた。自転車は『不況期の乗り物』と言って良いであろう。(3.)」としている。都市地域において住宅地が拡散したにもかかわらず公共大量輸送機関であるバスが未整備であったことと石油ショック等によるバス運賃の値上げにより自転車利用が増加したといわれている。
自転車の国内生産台数は、昭和40年代前半は400万台で推移したが、48年に941万台となり、以降600〜700万台で推移し、平成においては、平成2年の796万台をピークに逐年減少し、15年には252万台となっている。輸入は、平成に入って急増し、元年で85万台、5年で156万台、10年で289万台、15年には870万台である。中国からの輸入が急増し、7年の90万台から14年には713万台となっている。平均輸入金額は、15年には1台当たり約6,300円である。
また、近時自転車の低価格化が著しく、平成13年には、軽快車(ギヤなし)の販売数は、11,000円以下が5.3%、11,000〜20,000円が53.4%である(4.)。自転車の価格・経済的価値の下落が、自転車の問題をさらに拡大している。

2.自転車産業振興協会『自転車統計要覧第36版』2002.9,p.166.
3.渡辺千賀恵『自転車とまちづくり』学芸出版社1999.3,p.33。渡辺教授は、石油ショック(昭和48年)とバブルの崩壊(平成2年)によって、自転車の保有が加速されたとする。
4.『自転車統計要覧第36版』前掲注p.128.
(2)自転車事故
自転車事故死傷者数(5.)は、昭和41年で死者1,832人(負傷者65,684人)、50年で死者1,257人(負傷者75,871人)、60年で死者995人(負傷者97,682人)、平成7年で死者1,121人(負傷者137,388人)、15年で死者973人(183,233人)である。自転車対歩行者の事故は、昭和50年で510件(死者数9人)、60年で351(12人)、平成7年で563件(4人)、14年で1,939件(3人)である。交通事故全死者数に占める割合は、昭和41年で13.2%、50年で11.6%、60年で10.4%、平成7年で10.5%、14年で12.6%となっており、最近10年では平均約11%を占めている。
『イタルダ・インフォーメーション』46号(2003.11)は、「自転車に乗っていて、死亡重傷といった重い障害を負う人が増え続けています。また自転車が加害者としての過失が問われることが多い『対歩行者事故』は、最近急激に増加しています。(6.)」として、分析結果を紹介している。分析によれば、@自転車乗車中の死傷者数が、平成14年には全体の15%を占めていること、A死亡重傷者については、自動車などの交通手段と異なり、自転車が唯一増加傾向にあること、B歩行者に対しては自転車が加害者となる場合が多いこと、C自転車対歩行者事故が平成12年以降急増していることなどを特
徴としてあげている。
田久保宣晃氏(科学警察研究所)(7.)は、@自転車事故は増加傾向にあり、特に1990年以降増加が著しいこと、A出会い頭事故が多発類型であること、B女性の事故が年々増加し、1990年以降は女性が男性を上回っていること、C自転車事故の約85%は、普通自動車との事故であること、D自転車対歩行者の事故では、対面通行中の事故や歩行者の横をすり抜ける事故が多いとともに、若者・成人が歩行者に危害を与える事故が多いなどと指摘している。

5.警察庁交通局『事故統計年報』(昭和44年〜平成14年。昭和60年までは自転車事故、61年以降は自転車乗車中の数。)、同『平成15年中の交通事故発生状況』
6.交通事故総合分析センター『ITARDA INFORMATION』46号(2003.11)、47号(2003.12)
7.田久保宣晃「自転車事故の経年分析」『月刊交通』33巻8号,2002.8,p.86.
(3)放置自転車
駅周辺における放置自転車は、主要な問題である。@歩行者や救急車等の通行の障害となること、A乱雑な放置により美観が害されること、B自転車盗難が増加することの3点が指摘されている。内閣府は、2年毎に駅周辺における放置自転車等の実態調査を行っている。

平成14年調査(8.)(調査対象769市区町村)によれば、@放置自転車のある市区町村数は、昭和56年で458、平成13年で269、A放置台数は、昭和56年988,180台をピークに逐年減少し、平成13年は541,160台、B放置個所は、昭和56年で2,035ヶ所、平成13年は1,294ヶ所である。減少傾向にあるものの、依然として多くの自転車が放置されている。
これに対して、駅周辺における自転車等駐車場の収容能力は、昭和52年で59万8千台で、逐年増加し、平成13年で405万5千台である。平成13年には、10,123ヶ所の自転車等駐車場があり、その内訳は、市町村設置が6,266(61.9%)、一般個人726(7.2%)、鉄道事業者等669(6.6%)などとなっている。

放置自転車等の撤去状況は、昭和57年が約39万台で、以後逐年急増し、平成12年で約260万台となっている。そのうち、昭和57年は、返還約14万台・廃棄約21万台で、平成12年は、返還138万台・廃棄約111万台となっている。

8.内閣府政策統括官(総合企画調整担当)付交通安全対策担当『駅周辺における放置自転車等の実態調査の集計結果』2002.8
(4)自転車の盗難
我が国の犯罪情勢は、平成8年以降最悪の記録を更新し続け、ようやく15年に横ばい状態となった。安全神話が崩壊したといわれている。件数的には、自転車盗等の乗物盗やひったくり等の非侵入盗の増加が際立っている。自転車盗の認知件数(9.)は、昭和43年の112,360件から逐年増加し、50年で190,123件、60年で274,448件、13年で521,801件、15年で476,589件となっており、15年には刑法犯総数の17.1%を占めている。

検挙率は、昭和59年の51.9%をピークに低下し、特に平成に入り急激に低下し、平成14年で5.7%、15年には反転して10.5%となっている(全刑法犯の検挙率は、15年で23.2%)。自転車の盗難は、自転車盗の他に、占有離脱物横領も絡む。被害対象物の数値は統計上明確ではないが、相当数が自転車関係である。

また、少年の初発型非行として、万引き・オートバイ盗・自転車盗・占有離脱物横領の4罪種があげられている。自転車盗の検挙人員は、6割強が少年(平成15年は、16,316人で64.1%)で、占有離脱物横領(平成15年で30,902人)の多くが自転車関係であることを併せ考えると、少年非行問題としても大きな課題である。自転車の盗難は、経済的価値等の観点から軽微な犯罪(10.)とされており、かつ、自転車関係犯罪の多くが放置自転車を対象とすることから、放置自転車問題と密接に絡む問題点となる。

9.警察庁『犯罪統計書』・『犯罪統計資料』各年版
10.自転車の窃盗と占有離脱物横領については、昭和期末にその取締りについての論議があった。特に、少年が捨てられていた自転車を修理して乗り、占有離脱物横領で検挙されたことに関する議論(「自転車少年と犯罪」『朝日新聞』1986.2.3夕刊、「自転車ドロ軽視は危険」『読売新聞』1987.12.22、「廃棄自転車に乗った少年を警察に連行、人権侵害と横浜弁護士会」『毎日新聞』1988.7.15)等があり、その後の自転車盗等の軽微な犯罪に対する取締方針に影響した。なお、国際交通安全学会『都市の自転車交通に関する研究報告書』(1997,p.81)は、自転車の所有意識と所有権尊重の希薄化を指摘している。

(5)自転車の利用状況

自転車の利用状況については、多くの調査がある。総務庁交通安全対策室(当時)のアンケート調査結果(平成11年6月10日)を代表例として概観してみる。調査によれば、@自転車の利用頻度は、ほとんど毎日が47.2%を占め、週に2〜3回を合わせると60.8%であること、A利用目的は、買物が85.2%、通勤が35.1%、通院が27.4%、レジャー・健康が20.4%などであること、B利用の理由は、自由度が高いが66.8%、短時間で目的地に到着できるが61.0%、コストがかからないが31.2%、健康に良いが30.9%、他の交通手段が不便であるが19.5%、自転車そのものが楽しいが12.9%、環境にやさしいが10.6%などとなっている。利用に影響を与える要因は、@走行する空間の使いやすさが45.0%、A駐輪場の使いやすさが39.9%、B公共交通機関の使いやすさが39.2%などとなっているともに、地形が30.6%、気候が20.6%となっている。自転車の社会的問題点としては、放置自転車が45.2%、走行マナーが23.1%、盗難が18.3%、交通事故が5.0%などとなっている。ルールの認知度は、信号機に従うこと、夜間点灯、車道では左側通行などについては、80%近くの人が知っているのに対して、歩道通行については44.6%が知らないとしており、歩道通行の問題点が浮き彫りになっている。自転車をほとんど利用しない人のうち、利用環境が整備されれば利用したいとする回答者は32%であり、その要因として、@自転車通行可能な十分な広さの歩道の整備が71.8%、A便利な駐輪場の整備が61.9%、B自転車専用の通行帯の整備が52.4%となっている。

政府広報室の『都市交通に関する世論調査』(平成11年8月)によれば、通勤通学に普段自転車を利用する人は10.2%、買い物、レジャー等に利用する人は27.5%である。

仙台都市総合研究機構の『自転車利用に関する市民アンケート調査』(平成15年3月)によれば、一日当たりの平均走行距離は約3ロで、1〜3キロが4割強、5キロ未満までで8割強を占めており、短距離交通に利用されていることが示されている。なお、国土交通省道路局の『21世紀の自転車利用環境の実現を目指して』(11.)(平成15年6月)は、「5km程度の短距離の移動において、自転車は、鉄道や自動車を始めとしたどの交通手段よりも移動時間が短く、都市内交通として最も効率的な移動手段である。」と分析している。

11.国土交通省道路局『21世紀の自転車利用環境の実現を目指して』(p.7)は、都市部における乗用車移動距離の特徴として、5km未満の乗用車の移動割合は42%であるとしている。

(6)自転車のイメージ(12.)

自転車のプラス・イメージとしては、@スピードが適度であること、A移動の自由度が高いこと、Bエネルギー効率がよいこと(環境にやさしい乗り物)、C必要空間が少ないこと(走行道路面積が少なく、駐輪面積が少ないこと)、D利用コスト(購入・維持費用)が安いこと、E利用距離が意外に長いこと、F健康的な乗り物であること、Gふれあいの乗り物であること、Hクルマと同じく「ドア・ツー・ドア」で使えることなどである。これに対して、マイナス・イメージは、@雨・風・寒さに弱いこと、A坂道に弱いこと、B自動車に比べて、距離的体力的に制約されること、C消費財的な乗り物であること、D大きな荷物を運べないこと、E放置自転車により交通障害や都市景観の悪化がもたらされること、F走行空間が不十分であることと利用ルールが徹底していないことから安全上支障があること等である。
自転車産業振興協会の調査(13.)(平成13年)によれば、@環境にやさしい乗り物(94%)、A免許もいらず、どこにでも止められる手軽な乗り物(91%)、B健康づくりにとてもよい(85.6%)とされる一方で、@放置自転車など歩行者にとって迷惑な存在(70.9%)、A交通ルールを守らない利用者が多い危険な乗り物(60.5%)とされている。
また、自転車は、近距離の交通に適した交通手段で、東京の大手町から新宿(約7キロ)で行われた実験では、自動二輪車についで自転車が早かったと報告されているとのことである(14.)。

12.渡辺千賀恵『自転車とまちづくり』前掲注p.53、山川仁「都市における自転車交通システムの可能性と限界」『都市問題』83巻5号1992.5,p.6、山川仁「自転車交通の役割と可能性」『交通計画集成7自転車の役割とマネジメント』地域科学研究会1998,p.16等
13.自転車産業振興協会『自転車の消費者ニーズ調査報告書』2001.10,p.23.
14.自転車問題研究会『現代都市は自転車交通を有効に利用できるか』雑誌C&D出版,1983,p.1.
(7)自転車交通のメリット
自転車交通は、このように、@放置自転車、A自転車事故、B自転車盗難の問題を引き起こしている反面、@走行空間の節約、A消費エネルギーの節約、B健康増進に寄与等のメリットがある。メリットをどのように評価すべきかが課題となろう。
2自転車に関連する法制等

(1)道路交通法
自転車は、道路交通法上軽車両であり、車道を通行することとされているが、昭和45年改正(15.)で、自転車道の規定とともに、公安委員会が指定した歩道については二輪の自転車が通行できることとする旨の規定(§17の3)が盛り込まれた。事故多発にかんがみて、「自転車の安全を図るため、歩道についても支障のない限度において、自転車を通行させてもよいのではないか(16.)」との理由による。政府委員は、非常に人の通行量が少なく、しかも歩道の非常に広いところを考えている旨答弁(17.)している。指定の基準(18.)は、歩行者の安全が確保され、かつ、自動車交通量が多いため、自転車の車道通行が危険と認められる区間とされ、例えば幅が3m未満の歩道では、歩行者と自転車の交通量が閑散であることとされた。
さらに、昭和53年改正で、自転車通行の安全確保のため、自転車の定義規定とともに、自転車のうち普通自転車について歩道通行を認める規定(§63の4)や横断方法、交差点における自転車の通行方法、自転車の制動装置等に関する規定が盛り込まれた。構造面の安全性確保のため、制動装置と反射器材の備付けが義務化された。なお、普通自転車の規定を受けて、普通自転車等の型式認定制度と自転車安全整備制度(使用過程にある自転車が対象)が発足した。岡並木氏(19.)は、自転車の歩道通行が積極的に認められるようになったとし、「このとき警察庁の幹部は私に『これは自転車が増えてしまったので、あくまでも緊急避難対策です。落ち着いたら本建築に入らなければならない。』と語っていた。しかしそれから20年経って、本建築にかかる気配は、まだ見えていない。」、「歩道に自転車を上げるというのは、歩行者へのしわ寄せによって、問題を解決するという考え方だ。
いつまでも続けていいやり方では、絶対にあるまい」としている。また、先の総務庁の調査では、「歩道を通行できるのは、自転車歩道通行可の標識がある場合に限る」ことについて、知っており守るが27.9%、知っているが守っていないが22.8%、知らないが44.6%となっており、歩道通行の危険な実態があらわれている。
指導取締りに関しては、国際交通安全学会の『都市の自転車交通に関する研究報告書』(1997,p.78)は、自転車には反則金制度が適用されないことから、刑事罰が科され、自動車より自転車のペナルティが重くなり、その結果、自転車に対する法執行が事実上なされず、自転車が世間一般から正当な交通手段とみなされず、自転車のアナーキー化・アウトロー化を招いていると指摘している。なお、阿部泰隆教授は、自転車の駐車違反について、「自転車に反則金制度
を適用しないのは、罰金制度も適用しない趣旨であると解してはじめて納得できることである。(20.)」としている。

15.道路交通法の一部を改正する法律(昭和45年法律第86号)
16.浅野信二郎「道路交通法の一部を改正する法律逐条解説(一)」『警察研究』41巻8号,1970.8,p.68.
17.第63回国会参議院地方行政委員会会議録第10号(p.30.)
18.『道路交通法等の一部改正に伴う交通規制関係事務の運用について』警察庁交通局長通達1970.8.18.
19.岡並木「自転車を利器として生かす道を忘れている日本」『交通計画集成7自転車の役割とマネジメント』前掲注p.9.
20.阿部泰隆「放置二輪車対策の法と政策(上)」『自治研究』60巻1号1984.1,p.23.なお、大原正行「自転車の放置等を規制する条例について」『地方自治』413号1982.4,p.146、圓山慶二「交通事件における捜査上の諸問題」『捜査研究』631号2004.3,p.67参照。
(2)道路法等

交通情勢の変化に伴い、自動車と自転車・歩行者の混合交通による事故の危険性が増大したことから、昭和45年に自転車道の整備等に関する法律(21.)が施行されるとともに、併せて道路構造令(昭和33年政令第244号)が大幅に改正された。従前の道路構造令には、自転車等の通行の用に供する緩速車道の規定が置かれていたにすぎず、昭和45年改正により自転車交通を自動車交通から分離する観点が取り入れられた。自転車交通が道路構造面で初めて評価されたことになる。自転車道の整備等に関する法律は、道路の部分として車道に併設される自転車道・自転車歩行者道と独立して設けられる自転車専用道・自転車歩行者専用道の整備等に関する規定を置き、また、道路構造令の改正によりそれぞれの構造基準が定められたが、その設置基準は明確に定められていなかった(22.)。

その後、昭和57年改正で、自転車道等の設置要件と幅員が変更され、さらに、平成13年に大幅な改正が加えられた。平成13年改正(23.)は、自動車交通量を中心として幅員構成を定める考え方を改め、@歩行者と自転車の接触事故の増加、A地球温暖化防止のために自転車・徒歩・公共交通機関への転換の推進、B交通バリアーフリー化の要請等に対処するために、自動車に加えて、自転車、歩行者等のための空間を構成要素とした道路構造への転換をはかり、より質の高い道路空間を実現することとするとされている。自転車については、自動車から独立した通行空間を確保することとし、@自動車・自転車の交通量が多い第3種又は第4種の道路には、自転車道を設けるものとする、A自動車・歩行者の多い第3種又は第4種の道路には、安全かつ円滑な交通を確保するため自転車の通行を分離する必要がある場合においては、自転車道を設けるものとするなどの規定が置かれた。これらの規定は、道路の新設又は改築の場合に適用され、以後設置が原則とされた。自動車、歩行者、自転車、路面電車等がお互いに調和した道路空間となるよう道路の幅員構成等が決定される方向性が示された。

自転車道等の整備状況の推移(24.)は、昭和46年で1,197km、50年で10,558km、60年で44,957km、平成14年で105,205kmとなっている。自転車道等の内訳は、平成14年で、自転車道が1,564km、自転車歩行車道が98,610km、自転車歩行者専用道路が5,031kmであり、本格的な自転車道は、自転車道と自転車歩行者専用道路の計6,595kmで、総道路整備延長の0.6%である。なお、自転車道整備事業は、道路事業(大規模自転車道整備事業・交通安全施設等整備事業・道路改築事業)、街路事業(歩行者専用道整備事業・改良事業等)、公園事業によるほか、河川環境整備事業としても実施されている。

21.自転車道の整備等に関する法律(昭和45年法律第16号)は、「交通事故の防止と交通の円滑化に寄与し、あわ
せて自転車の利用による国民の心身の健全な発達に資すること」を目的としている。
22.宮田年耕氏は、「1970年…に道路構造令の改正がありました。…ただ自転車の安全性はその動きの中で中途半端に残され、…その設置基準を明確に定めていませんでした」としている(高田邦道・宮田年耕「対談自転車を都市の交通手段として生かすためには」『国づくりと研修』全国建設研修センター92巻2001,p,12.)
23.「道路構造令の一部を改正する政令の施行について」国土交通省道路局長通知2001.6.29.
24.自転車道路協会『自転車道必携』1985.3、自転産業振興会『自転車統計要覧』、道路行政研究会『道路行政平
成14年度版』2003.2等
(3)いわゆる自転車法

(i)行政諸対策の実施
昭和40年代以降、自転車事故の多発と大量の放置自転車が社会問題となった。まず、関係省庁局長が「自転車の安全な利用のための道路交通環境の整備等について」申し合わせ(昭和48年8月25日)を行い、自転車の安全な通行を確保するための道路交通環境の整備、自転車の利用に関する広報活動等の推進などを図ることとされた。道路交通環境の柱は、自転車が安全に運行できる道路の確保と自転車駐車場の整備である。
放置自転車については、50年代に大きな社会問題として取り上げられ、昭和52年から放置自転車の実態調査が行われるようになった。
政府の交通対策本部の「自転車駐車対策の推進について」(昭和53年1月23日)において定められた自転車駐車対策推進要領は、@市区町村の自転車駐車対策推進計画の策定、A自転車駐車場の確保(公共自転車駐車の設置・鉄道事業者の協力・大規模駐車需要発生施設における駐車スペースの確保)、B駐車秩序の確立(指導取締り・整理・撤去)、C都道府県交通対策協議会の活用等の施策を盛り込んでいる。
(ii)自転車法

昭和52年以降各政党が自転車対策について検討し、その結果6党が共同提案した自転車の安全利用の促進及び自転車駐車場の整備に関する法律(昭和55年法律第87号)が成立した。この法律は、自転車関連交通事故の多発、大量・無秩序な自転車放置等の状況に鑑みて制定されたものであり、良好な自転車交通網の形成等の道路交通環境の整備・交通安全活動の推進・自転車の安全性の確保するための施策とともに、自転車駐車対策をその柱としている。自転車駐車対策としては、@自転車の駐車需要の著しい地域における地方公共団体と道路管理者の自転車駐車場設置の努力義務規定、A地方公共団体等からの鉄道用地の提供申入れに対する鉄道事業者の積極的協力を義務付ける規定、B自転車の大量駐車需要発生施設の設置者に対する自転車駐車場設置の努力義務規定、C地方公共団体、道路管理者、警察、鉄道事業者等に対する長期にわたり放置された自転車撤去の努力義務等の規定を置いている。渡辺教授(25.)は、この法律が制定された昭和55年を「自転車行政元年」としている。

審議過程で、都市交通の中の自転車交通の位置付けに関する質疑がなされたが、各論の議論を出ず、問題提起にとどまった(26.)。三本木健治参事官(当時)は、基本法・プログラム法の性格のものであり、「駐車場の付置義務に関する条例の定めをすることについての根拠を新たに設定したという意味では法律的に特に意義のある規定がないわけではありませんが、全体としては自転車の法律問題は、この新しい自転車法によって特段の影響を受けていない、従来の解釈運用の検討を行う必要は依然として同じである」、「この法律には、走る面の48年の申し合わせ、53年の止まる面の対策ということが総合されて、六党共同提案による全会一致の議員立法という形で、新しい法律になった」などと指摘し、放置自転車対策に係る法律関係が不明確なままであるとしている(27.)。

阿部教授(28.)は、鉄道事業者に自転車駐車場設置の努力義務が課せられない理由(@鉄道駅は、鉄道と他の交通手段の結節点であり、自転車駐車需要の最終的需要発生施設とは言い難いこと、A鉄道利用者のうち自転車を利用するのはわずかで、一部の旅客のために設置義務を負うことは妥当でないこと、B駅周辺の放置自転車には近辺の商店での買物客など多様なものが含まれること)について、@駅周辺の自転車放置の誘因となっているのは駅そのものであること、A一部の客であることは、スーパー等の施設でも同じであること、Bスーパー等の駐車場にも、通勤通学用も少なくないなどとしてその妥当性を否定している。

法律制定後の「座談会自転車問題のありか」(『ジュリスト』第746号)において指摘された問題点は、@自転車専用道路や自転車専用のスペースが確保されていないこと及びネットワークとしての自転車道路網の整備がなされていないこと、A歩道上の自転車通行時のルールが周知徹底していないこと、B放置自転車の法律問題(撤去・保管・廃棄の法律構成の問題)が整理されていないこと、C放置ミニバイクの取扱いが不明確であること等である。同座談会で、三本木参事官は、放置自転車が原因となった場合の責任の所在に関する議論の中で、「道路法、道路交通法、規定はいろいろありますけれども、自転車が大量に放置されることを予想して作られている規定かどうかという問題があるわけです。」と指摘している。

25.渡辺千賀恵『自転車とまちづくり』前掲注p.44.
26.1980年11月12日第93回国会参議院公害及び交通安全対策特別委員会会議録第3号,p.1.
27.「座談会自転車問題のありか」『ジュリスト』746号,1981.7,p.59.
28.阿部泰隆「放置二輪車対策の法と政策(上)」『自治研究』60巻1号,1984.1,p.26.
(iii)改正自転車法に向けての論議

(a)地方公共団体の対応―条例化
自転車法の制定と相前後して、市区町村は、放置自転車の撤去等に関する条例の制定をすすめた。寝屋川市環境美化条例(昭和55年1月)、国立市自転車安全利用促進条例(昭和56年3月)、八尾市放置自転車の防止に関する条例(昭和56年3月)、品川区の自転車等の駐車秩序に関する条例(昭和56年3月)等である。背景には、自転車法で「一つの指針が示されたわけであるが、この法律も必ずしも現状を解決する決め手とはならず、さらに、市町村の実態に合わせた対応を求められている」などとする考えがある(29.)。対応策としては、@自転車駐車場の設置、A放置禁止・抑止等の規制、放置自転車の整理・撤去・保管、保管した放置自転車の処分等が考えられている。

問題点としては、@放置自転車対策は、都道府県の事務か、市区町村の事務かについての議論、A道路交通法の駐車規定(§51、71等)・道路法の禁止行為の規定(§43)と、条例の撤去・保管に関する規定との関係に関する議論(法律と条例)、B放置自転車の撤去・保管事務の性格と法的根拠についての議論(事務管理論、即時強制論等)、C放置自転車の処分事務(廃棄、リサイクル利用等)の性格と法的根拠についての議論(遺失物法、廃棄物処理法、民法の無主物先占の規定等)、D撤去・保管費用の負担についての議論(事務管理、原因者負担等)、E自動二輪、原付等の取扱いについての議論等があり、特に処分については多くの関心を集めた。これらの論点については諸説(30.)あり、定まったものはなかった。阿部教授は、「国の立法者は自転車法という精神訓話規定か、附置義務条例の根拠という、逆締めつけ条項をもつにすぎない規定を置いただけである。国の関係官庁も主体的・積極的に対応しようとしているようにはみえない。往々にして条例ではできないのではないかというのみで、では法改正するという意欲に乏しい。(31.)」と指摘している。

29.兼子仁・関哲夫編『放置自転車条例』北樹出版,1983,p.26・51.
30.兼子仁・関哲夫編『放置自転車条例』前掲注,p.58以下、大原正行「自転車の放置等を規制する条例について」『地方自治』413号,1982.4,p.124、糸川昌志「放置自転車対策の現状と課題」『自治研究』58巻11号1982.11,p.64、阿部泰隆「放置自転車対策の法と政策(上・下)」『自治研究』60巻1・2号,1984.1・2、兼子仁「放置自転車条例をめぐる法問題」『地方自治職員研修』247〜252号,1986.9〜1987.1、徳本伸一「放置自転車に関する法的問題点―民法の観点からー」『金沢法学』36巻1・2号,1994.3,p.313等
31.阿部泰隆「放置自転車対策の法と対策(下)」『自治研究』60巻2号,1984.2,p.41.

(b)全自連の活動とその主張
自転車法は制定されたが、依然として問題解決には程遠い状況が続いた。「放置自転車問題は、発生以来約20年が経過しましたが、自治体の努力にもかかわらず、未だ解決には至っておりません」との危機感を抱いた地方公共団体は、平成4年2月13日に「全国自転車問題自治体連絡協議会」を設立した。設立趣意書によれば、交通体系における自転車の位置付けが明確でなく、また、法制度や財源の問題から、@自転車駐車場が設置できないこと(鉄道事業者等の非協力と用地確保の困難が原因)、A財政負担が大きいこと、B撤去、処分等の法的根拠が不明確であることなどの問題点があり、各方面に理解を求めるため、協議会(全自連と略称)を設立するとしている。そして、国会、総務庁等に対して、@総合交通体系における自転車の位置付けを明確にし、関係法規に規定すること、A自転車駐車場についての鉄道事業者の役割と責務を法で明らかにすること、B駅周辺等の放置自転車の撤去、処分等について法的根拠を明確にすること、C放置バイク対策を講ずること、D自転車駐車場に係る補助制度の拡充・拡大などを要望した。

(c)放置自転車対策に関する調査研究報告書

総務庁交通安全対策室の自転車基本問題研究会は、「放置自転車対策に関する調査研究」報告書(以下「基本問題研究会報告書」という。)を平成4年3月に取りまとめた。基本問題研究会報告書は、手軽で便利な自転車の普及に伴って、見逃すことのできない社会的問題が生じているとして、放置自転車問題と自転車交通事故問題を指摘し、さらに、「自転車は、今後、地球環境問題の提起により改めて無公害車としてあるいは地球資源制約上の観点から省エネルギー車として再評価され、その利用は更に増加することが予想されるため、これら二つの社会的問題はより深刻化するおそれもある。」と指摘している。また、@大量の放置自転車は、自転車の駐車需要と駐輪場の供給のアンバランスにより、A自転車交通事故は、自転車通行需要と自転車の走行空間のアンバランスにより、それぞれ生じていると分析し、このアンバランスを解消するため、@駐輪場の整備、A自転車走行空間の整備が必要であり、さらに、自転車利用者のマナー向上にも留意する必要があると、その基本的考え方を整理している。

駐輪場については、@自転車の駐車需要を充たすサービスは、私的財の性格をもち、価格メカニズムに基づく市場の供給になじむものであり、民間駐輪場により有料で提供されてきたこと、A土地不足などで民間駐輪場のみでは対応が困難な場合には、大量駐車需要発生施設の設置者に対して駐輪場設置を義務づけること、B民間駐輪場や発生施設の駐輪場によっても対応できないときは、地方公共団体、道路管理者等が整備主体として位置付けられるとの考えを示している。その上で、鉄道事業者の協力が得られず、駅周辺の駐輪場整備が進まない現状にかんがみて、鉄道事業者の役割と責務の明確化が必要であると指摘している。鉄道事業者については、@駅前放置を行う利用者の大部分は鉄道利用者であり、駅は設置義務のある大量駐車需要発生施設と異ならない、A大半が鉄道利用者であり、鉄道事業者の原因者としての立場を否定することにはならないなどとして、「駅周辺の駐輪場整備を促進するためには、鉄道事業者の原因者としての立場をより明確にする意味で、鉄道事業者による駐輪場の整備、あるいは、地方公共団体又は道路管理者が駐輪場の整備を行う場合は用地の提供等の応分の負担を義務付ける方向で自転車法を改正することが必要であると思われる。」とし、鉄道事業者は、従来の受動的立場から一歩進め、駐輪場の整備に主体的に取り組むべきであるとしている。また、自転車利用者に対し、放置自転車の撤去等を適切に行う等により放置の違法性と弊害を認識させる必要があるとした上で、現行法令では放置自転車対策の実効性に限界があるため、撤去、処分等について規定する地方公共団体の放置自転車規制条例に対し、自転車法においてその法律上の根拠を与え、迅速かつ合理的な撤去、処分等を促進する必要があるとしている。この他、駐車需要抑制方策の推進として、@駐輪場の使用禁止等の自転車利用者の制御、駐輪場の有料化、防犯登録の積極的な普及、A利用者マナーの向上、B原動機付自転車に対する規制、C撤去された放置自転車の廃棄費用の内部化の検討等について提言している。

安全利用については、@自転車道等の整備が不十分で、自転車の普及状況に応じた自転車交通の分離が進んでいないこと、A普通自転車歩道通行可の規制は、歩行者の不満が高く、接触事故を引き起こすなどの問題があるとして、自転車交通を都市交通手段の一つとして積極的に位置付ける理念のもとに、安全性・利便性・快適性に配意した走行環境の整備を図るべきとしている。そして、自転車交通網整備基本計画の策定、道路幅員等に応じた段階的な自転車走行空間の整備(自転車交通の歩行者・自動車からの分離原則を念頭に置きつつ、適切な整備手法を選択)、自転車通行可歩道の適正化(歩道における歩行者との交錯を軽減する措置)等を提言している。この他、安全利用に関する教育、広報等の充実と自転車の安全性の向上についても提言している。自転車の構造面の安全性については、灯火装置等についての強制基準の強化・遵守(夜間灯火)の徹底、自転車の安全確保に関する現行制度(JISマーク、SGマーク、TSマーク)の普及促進等について提言している。
なお、放置自転車の中には半ば廃棄のつもりで放置されたものがあることから、廃棄予定自転車の回収方法の検討や廃棄に要する費用を自転車価格に上乗せする等その内部化の検討を今後の課題として提起している。
(iv)改正自転車法

(a)改正自転車法の概要
平成3年2月に、衆議院交通安全対策特別委員会は、自転車駐車場整備等に関する小委員会を設置し、法改正作業に着手した。主な論点は、鉄道事業者への自転車駐車場設置の義務付けと放置自転車の撤去・処分等の法的根拠であり、紆余曲折のうえ、平成5年12月に成立した。
法の目的については、新たに「駅前広場等の良好な環境の確保及び機能の低下の防止」が加えられ、それに伴い、題名が「自転車の安全利用の促進及び自転車等の駐車対策の総合的推進に関する法律」に改められた。改正は、@原動機付自転車をも対象とすること、A地方公共団体又は道路管理者の自転車駐車場設置の努力義務の範囲を、自転車等の駐車需要の著しくなることが予想される地域にまで拡大すること、B鉄道事業者に対し、駅周辺の自転車等駐車場の設置が円滑に行われるように、地方公共団体等との協力体制の整備に努めるとともに、協力を求められたときは設置に積極的に協力しなければならないとすること、C条例による附置義務対象地域に自転車等の駐車需要の著しい地域内で条例で定める地域を加えること、D地方公共団体等に、放置自転車等の撤去の努力義務を課すとともに、条例で定めるところにより、放置自転車の撤去・保管・公示・売却(返還できず、保管に不相当な費用を要するとき)・廃棄(買受人がないとき又は売却できないとき)ができることとし、保管公示の日から起算して6月を経過しても返還できないときは所有権は市町村に帰属すること、E市町村は、自転車等の駐車対策に関する総合計画を定めることができること、F市町村は、自転車等駐車対策協議会を置くことができること、G自転車利用者は、防犯登録を受けなければならないことなどである。また、衆議院交通安全対策特別委員会の決議と参議院地方行政委員会の付帯決議において、撤去自転車の再利用(衆議院ではレンタサイクル等、参議院では発展途上国への無償供与、レンタサイクルの導入等)により、放置自転車の解消と資源の有効利用を図ることなどが決議された。

(b)自転車等駐車場の設置義務
鉄道事業者への自転車等駐車場の設置義務に関しては、現在も主要な論点であることから、詳しく触れることとする。全自連は、@鉄道事業者に設置義務を課すること、A鉄道駅に付置義務を課することを意見(32.)として示した。設置義務については、総合計画を策定するにあたって、鉄道事業者の責務に変化がないことから、現在同様、鉄道事業者から協力が得られるとは思えないなどとして、駅周辺における鉄道事業者の原因者としての責任に鑑み、積極的協力義務でなく、設置義務、少なくとも努力義務を課すべきであるとしている。付置義務については、鉄道事業者は、自転車等の大量の駐車需要を生じさせる施設の設置者と同様であり、かつ、鉄道駅の新設・増設は新たな駐輪需要を引き起こすことは疑いがないとして、新増設の鉄道駅に付置義務を課すべきであるとしている。一方、運輸省(当時)は、@国鉄清算事業団を含む鉄道事業者の用地提供等による自転車駐車場の設置については全設置個所8,735個所中約3割について協力していること、A自転車利用者は基本的に道路利用であり、自転車駐車場は地方公共団体又は道路管理者において整備すべきであること、B駅周辺の放置自転車には買物客など鉄道の非利用者も多数含まれること、C駅はあくまで最終目的地に到達するための通過点に過ぎないこと、D駐輪場をみずから整備する経費は膨大で、過大な負担となる、費用を運賃に転化せざるをえず、自転車を利用しない多数の鉄道利用者との間で負担の不公平が生ずること等の理由から、従前同様用地提供協力義務にとどめるのが適切であるとし、自治体との円滑な協力体制の強化、提供可能用地の精査などについて鉄道事業者を強力に指導(33.)していくとの意見であった。そして、総務庁・建設省・自治省(以上当時)・警察庁は、おおむね、鉄道事業者の積極的協力義務を強化すべきこと、及び、自転車駐車場の設置努力義務者として鉄道事業者を加えることとする意見であったとのことである(34.)。そして、協議の結果、鉄道事業者には附置義務が課されないことと
なった。

32.全国自転車問題自治体連絡協議会『都市交通の歪放置自転車』2002,p.158.
33.改正法は鉄道事業者が地方公共団体等と適切な連携のもとで放置自転車問題の解決に自らも主体的に取り組むべき旨を明らかにしたものであるとして、運輸省鉄道局長は、鉄道事業者に対し、積極的に対応することにより従来以上により自転車等駐車場の整備促進に取り組むことを求める通達を出した(平成6年鉄都第44号)。
34.師岡昭二『改正自転車法の解説』東京経済,1994,p.49、阿部泰隆「いわゆる自転車法の改正(二)」『自治研究』70巻11号1994.11,p.4.

(c)放置自転車の撤去等
放置自転車の撤去・保管・売却・処分に関しては、主に保管期間が論議の対象となった。全自連(35.)は、「改正法では、自治体による所有権取得までに6月の保管を要するとされているが、保管場所不足や撤去需要の増大等に鑑み、ほとんどの自治体では『相当の期間』(例えば2月)の経過期間後処分できるとしている…重大な支障が生じる。」として、仮案第5条の2の修正を求めている。「当時、他の法律では、所有権の移転期間が6ヶ月となっているため、自転車法にだけ特例を設けることはできない」との考えがあったことを踏まえた全自連の解釈のようである(36.)。最終的には、「相当の期間」を加え、「公示の日から相当の期間を経過してもなお当該自転車等を返却することができない場合においてその保管に不相当な費用を要するときは、条例で定めるところにより、当該自転車を売却し、その売却した代金を保管できる。」(§6B)とされた。「相当の期間」については、自転車等の利用者が、自分の自転車等が保管されていることを知ってから引取りに来るまでに通常要する期間をいうとされている(37.)。保管の公示後6ヶ月を経過しても返還できないときは、所有権は市町村に帰属するとされた(§6C)。

35.全国自転車問題自治体連絡協議会事務局から自治大臣官房企画室宛て意見書(1992.9.21)
36.『都市交通の歪 放置自転車』前掲注p.49.
37.総務庁長官官房交通安全対策室長通達(平成6年総交第123号)第二の2

(d)改正についての評価
全自連(38.)は、積み残された課題として、@売却規定の実施方法の構築(売却を踏まえた処分システムの再構築が困難であること)、A鉄道事業者の責務の遂行を引き出すこと(用地の譲渡、貸付け等)、B都道府県の役割を引き出すこと(広域的自治体としての役割・公営交通事業者としての責務・道路管理者としての責務)の3点を指摘している。
市区町村は放置自転車に依然として悩まされており、市町村の関心は放置自転車対策にある。その悩みを反映して、自転車の都市交通における位置付け等についての議論には否定的な傾向が強い。また、阿部教授は、鉄道駅事業者に対する駅への附置義務は見送られたが、総合計画の中に駅を取り込む手法が導入されたとして、「駐車対策総合計画の運用次第では、既存の駅にも駐車場を設置させることが可能な制度となった。」とし、さらに、自転車等駐車対策協議会の活用についても提言し、また、保管した放置自転車は売却優先で、再利用のために無償譲渡する等ができなくなることから困惑する市区町村があるであろう、リサイクルを考えた工夫が必要であるなどと指摘している(39)。そして、問題点を抱えつつ、改正自転車法が施行された。

38.『都市交通の歪放置自転車』前掲注p.60.なお、自転車法改正の総括として、「平成5年の自転車法の改正内容を総括すると、その評価はまちまちである。「一歩前進である。」と唱える自治体もあれば、「改悪だ」と唱え、反旗を掲げる自治体もある。今まで、市町村が後追い的に自転車対策を講じてきたことと同じく、改正自転車法が市区町村が講じてきた内容を追認したことに原因があるかもしれない。」としている(p.58)。

(e)条例の制定状況
内閣府調査(平成14年8月)によれば、平成13年6月30日現在、条例を制定している市区町村は676、条例総数は965で、そのうち放置条例(放置自転車等の撤去、移動等について規定している条例)は497、附置義務条例(自転車等の大量な駐車需要を発生させる施設に対して自転車等駐車場の設置を義務づけている条例)は97、駐車場管理条例(自転車等駐車場の管理に関する条例)は536である。条例の内容については、@自転車等駐車対策への鉄道事業者の協力義務を規定する条例は407、自転車等駐車対策協議会の設置について規定する条例は87、A保管期間について規定する条例は436で、14〜180日(平均89.4日)、B売却・廃棄等処分について規定する条例は118、売却規定のみは4、廃棄等処分規定のみは314、計436条例、C駐車場管理条例のうち、有料・無料駐車場に関するものは39、有料駐車場は288(自転車は210〜3000円、平均で1619円)、無料駐車場は209などとなっている。
(4)自転車の安全性について

自転車の構造上の安全性については、普通自転車の基準(道路交通法§63の3の規定に基づく普通自転車の大きさ等に関する基準)と自転車の制動装置等に関する基準(道路交通法§63の9の規定に基づく内閣府令で定める基準)のほか、日本工業規格(JIS規格、JISD9301(一般用自転車)等)、日本自転車工業会自転車安全政策委員会の自主安全基準、SG基準(消費生活用品安全法に基づく製品安全協会の認定基準で、SGマークは基準適合自転車につけられる制度)、普通自転車等の型式認定の制度(TSマーク制度)とともに、安全性確保に係る資格制度として、自転車組立整備士制度(小売段階)自転車安全整備士制度(使用過程)がある。

自転車法第13条は、「品質の基準を整備すること等により、その安全性を確保するための措置を講ずるものとする。」旨定めるとともに、第14条で、自転車製造業者の責務(品質基準の遵守、欠陥による損害のてん補の円滑な実施等の措置)と自転車小売業者の責務(販売時の定期点検の必要性等の情報提供、防犯登録の勧奨等の措置)について規定している。基本問題研究会報告書は、@道交法の規定による基準の遵守が未だ不十分であり、また、無灯火による事故の危険性があること、A整備不良の自転車が多く、JISマーク・SGマーク・TSマークの普及率が低いこと、B自転車安全整備士による整備点検状況も約3割程度であるなどとして、@灯火装置の装備そのものを強制基準とすきこと、A任意基準であるJISマーク等の制度の普及に努めるべきこと、B発電方式による灯火装置は抵抗が大きく使いづらいことから、灯火装置の改良等の技術開発を進めること等の必要性を指摘している。

自転車産業振興協会は、平成12年度以降自転車試買テスト(40)を実施しており、14年度テスト(試験項目はJISD9301−1996等)結果によれば、40銘柄のうち、評価基準を満たしたものは6銘柄(13年度は3)、満たしていないものが34銘柄(13年度は37)であり、フレーム強度試験により破損したもの8銘柄、スポーク張力不足が10銘柄等であったとのことである。対象銘柄が少ないものの、多くの銘柄が基準を満たしておらず、安全性に問題があることを示している。『自転車内外情報』(41)は、「近年、安価な輸入自転車に触発され自転車の低価格競争に一層の拍車がかかり、それに伴う品質の低下と事故の増加が危惧される。」と指摘している。

39.阿部泰隆「いわゆる自転車法の改正(二)」前掲注p.7.
40.自転車産業振興協会『内外自転車の試買テスト結果について』(平成13年12月)・『平成14年度自転車試買テスト結果報告』(平成15年2月)。なお、同協会「我が国の自転車製品事故の状況」『自転車内外情報』NO.15,2001,
p.1参照。
41.自転車産業振興協会『自転車内外情報』NO.16,2002,p.15.
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